Provinciale beleidsregels salderen nu al achterhaald

28 januari 2025

Afgelopen week zijn vanuit de Provincie Limburg nieuwe beleidsregels voor salderen 2024 gepubliceerd. Salderen betekent dat nieuwe projecten waarbij sprake is van een toename van stikstof op gevoelige natuur, stikstofruimte van andere partijen tijdelijk of blijvend kunnen overnemen. Het doel van de beleidsregels is het verduidelijken van de voorwaarden voor het verlenen van natuurtoestemmingen door Gedeputeerde Staten waarbij stijging van stikstofdepositie door salderen wordt voorkomen. Helaas zijn de beleidsregels, door de Raad van State uitspraak van 18 december 2024 (de zogenaamde ‘Rendac-uitspraak’), alweer achterhaald. Wij verzoeken de Provincie dan ook om deze beleidsregels op de korte termijn in lijn te brengen met de uitspraak om de rechtszekerheid voor vergunningaanvragers en de staat van de natuur te waarborgen.

Belangrijkste punten uit de Rendac-uitspraak

Intern salderen in de voortoets niet toegestaan: De uitspraak stelt dat intern salderen niet meer gebruikt mag worden in de voortoets om vast te stellen dat een natuurvergunning niet nodig is. Het mag enkel in een passende beoordeling worden meegenomen.
Passende beoordeling vereist bij mogelijke significante effecten: Een vergunningplicht ontstaat zodra een activiteit mogelijk significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Intern salderen kan hierin slechts worden gebruikt als mitigerende maatregel.
Cumulatieve effecten verplicht: Bij de passende beoordeling moeten de cumulatieve effecten van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden expliciet worden beoordeeld.

Ook de additionaliteitseis speelt een rol in de context van intern salderen, vooral bij de toepassing ervan als mitigerende maatregel in een passende beoordeling. De Raad van State benadrukt impliciet in de Rendac-uitspraak dat intern salderen alleen mag worden gebruikt als de reductie reëel, meetbaar en aanvullend is op de reeds bestaande verplichtingen of natuurlijke ontwikkelingen. Als deze eisen niet worden nageleefd, kan intern salderen niet bijdragen aan het voldoen aan de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden.

Geconstateerde tekortkomingen in de beleidsregels

Na analyse van de beleidsregels constateren wij de volgende punten waarop deze niet volledig voldoen aan de nieuwe jurisprudentie:

Gebruik van intern salderen in de voortoets: De huidige beleidsregels lijken ruimte te bieden om intern salderen in de voortoetsfase te gebruiken om vast te stellen dat geen vergunning nodig is. Dit is rechtstreeks in strijd met de uitspraak.
Onvoldoende richtlijnen voor passende beoordeling: De beleidsregels bieden geen expliciete kaders voor het gebruik van intern salderen als mitigerende maatregel binnen de passende beoordeling, zoals de vereisten voor een gedetailleerde en wetenschappelijke onderbouwing.
Geen verplichte toetsing van cumulatieve effecten: De beleidsregels lijken onvoldoende nadruk te leggen op het verplicht meenemen van cumulatieve effecten van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in een passende beoordeling.
Het begrip ‘additionaliteit’ wordt niet expliciet genoemd of gedefinieerd: Hoewel de beleidsregels voorwaarden stellen aan intern en extern salderen, zoals vastgelegd in artikel 5 en 6, wordt de eis dat stikstofreducties aanvullend moeten zijn op bestaande verplichtingen of autonome ontwikkelingen iet expliciet vermeld. Dit impliceert dat de huidige beleidstegels mogelijk onvoldoende waarborgen bieden dat de opgevoerde stikstofreducties daadwerkelijk nieuw en additioneel zijn. Het expliciet opnemen van de additionaliteitseis zou bijdragen aan een robuuster en juridisch beter onderbouwd salderingsbeleid.

Verder lezen

👉 Bekijk de beleidsregels op de website van de overheid.
👉 Lees de brief van NMF Limburg (pdf) aan Gedeputeerde Kuntzelaers.